Don Juan Carlos I,
Rey de España.

  A todos los que la presente vieren y entendieren, sabed:
Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley:

PREÁMBULO:

  Respondiendo fundamentalmente al mandato del artículo 104 de la Constitución según la cual una Ley Orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad , la presente Ley tiene, efectivamente, en su mayor parte carácter de Ley Orgánica y pretende ser omni comprensiva, acogiendo la problemática de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de las - Comunidades Autónomas y de las corporaciones locales:

  A. El carácter de Ley Orgánica viene exigido por el artículo 104 de la Constitución para las funciones, principios básicos de actuación y estatutos genéricamente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; por el artículo 149.1.29, para determinar el marco en el que los Estatutos de Autonomía pueden establecer la forma de concretar la posibilidad de creación de policías de las respectivas comunidades y por el artículo 148.1.22.

  Para fijar los términos dentro de los cuales las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en cuanto a la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales.

  Respecto a la policía judicial, el carácter de Ley Orgánica se deduce del contenido del artículo 126 de la Constitución, ya que, al regular las relaciones entre la policía y el Poder Judicial, determina, indirecta y parcialmente, los Estatutos de ambos y, al concretar las funciones de la policía judicial, incide en materias propias de la Ley de enjuiciamiento criminal y concretamente en lo relativo a la averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, que constituyen zonas de delimitación de derechos fundamentales de la persona.

  Sin embargo, otros aspectos del proyecto de Ley especialmente los relativos al proceso de integración de los Cuerpos Superior de Policía y de Policía Nacional en el Cuerpo Nacional de Policía no tienen el carácter de Ley Orgánica, lo que impone la determinación, a través de una disposición final, de los preceptos que tienen carácter de Ley Orgánica.

  B. El objetivo principal de la Ley se centra en el diseño de las líneas maestras del régimen jurídico de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en su conjunto, tanto de las dependientes del Gobierno de la Nación como de las Policías Autónomas y Locales, estableciendo los principios básicos de actuación comunes a todos ellos y fijando sus criterios estatutarios fundamentales.

  A ello parece apuntar la propia Constitución cuando en el artículo 104,2 se remite a una Ley Orgánica para determinar las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en contraposición a la matización efectuada en el número 1 del mismo artículo, que se refiere exclusivamente a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad dependientes del Gobierno de la Nación.

  La seguridad pública constituye una competencia difícil de parcelar, toda vez que no permite delimitaciones o definiciones, con el rigor y precisión admisibles en otras materias. Ello es así porque las normas ordenadoras de la seguridad pública no contemplan realidades físicas tangibles, sino eventos meramente previstos para el futuro, respecto a los cuales se ignore el momento, el lugar, la importancia y, en general, las circunstancias y condiciones de aparición.

  Hay que tener en cuenta a este respecto la ocupación por parte de la seguridad pública de un terreno de encuentro de las esferas de competencia de todas las Administraciones Públicas aunque el artículo 149.1 de la Constitución la enumere en su apartado 29, entre las materias sobre las cuales el estado tiene competencia exclusiva y las matizaciones y acondicionamientos con que la configura el Texto Constitucional, lo que hace de ella una de las materias compartibles por todos los Poderes Públicos, si bien con estatutos y papeles bien diferenciados.

  Es la naturaleza fundamental y el carácter peculiarmente compartible de la materia lo que determina su tratamiento global en un texto conjunto, a través del cual se obtenga una panorámica general y clarificadora de todo su ámbito, en vez de parcelarla en textos múltiples de difícil o imposible coordinación.

  La existencia de varios colectivos policiales que actúan en un mismo territorio con funciones similares y, al menos parcialmente, comunes, obliga necesariamente a dotarlos de principios básicos de actuación idénticos y de criterios también comunes, y el mecanismo más adecuado para ello es reunir sus regulaciones en un texto legal único que constituye la base más adecuada para sentar el principio fundamental de la materia: el de la coordinación recíproca y de coordinación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pertenecientes a todas las esferas administrativas.

  II. Con apoyo directo en el artículo 149.1.29. , en relación con el 104.1 de la Constitución, la Ley recoge el mantenimiento de la Seguridad Pública que es competencia exclusiva del estado, correspondiendo su mantenimiento al Gobierno de la Nación y al de las demás Administraciones Públicas, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, dedicando sendos capítulos a la determinación de los principios básicos de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y a la exposición de las disposiciones estatutarias comunes:

  A. Siguiendo las líneas marcadas por el Consejo de Europa, en su declaración sobre la policía, y por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, se establecen los principios básicos de actuación como un auténtico código deontológico, que vincula a los miembros de todos los colectivos policiales, imponiendo el respeto de la Constitución, el servicio permanente a la Comunidad, la adecuación entre fines y medios, como criterio orientativo de su actuación, el secreto profesional, el respeto al honor y dignidad de la persona, la subordinación a la autoridad y la responsabilidad en el ejercicio de la función.

  Los principios básicos de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad son los ejes fundamentales, en torno a los cuales gira el desarrollo de las funciones policiales, derivando a su vez de principios constitucionales más generales, como el de legalidad o adecuación al Ordenamiento jurídico, o de características estructurales, como la especial relevancia de los principios de jerarquía y subordinación, que no eliminan, antes potencian, el respeto al principio de responsabilidad por los actos que lleven a cabo la activa e intensa compenetración entre la colectividad y los funcionarios policiales que constituye la razón de ser de estos y es determinante del éxito o fracaso de su actuación , hace aflorar una serie de principios que, de una parte, manifiestan la relación directa del servicio de la policía respecto a la comunidad y, de otra parte, como emanación del principio constitucional de igualdad ante la Ley, le exigen la neutralidad política, la imparcialidad y la evitación de cualquier actuación arbitraria o discriminatoria por encima de cualquier otra finalidad, la Ley pretende ser el inicio de una nueva etapa en la que destaque la consideración de la policía como un servicio público dirigido a la protección de la comunidad, mediante la defensa del Ordenamiento Democrático.

  A través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se ejerce el monopolio, por parte de las Administraciones Públicas, del uso institucionalizado de la coacción jurídica, lo que hace imprescindible la utilización de armas por parte de los funcionarios de policía. Ello, por su indudable transcendencia sobre la vida y la integridad física de las personas, exige el establecimiento de límites y la consagración de principios, sobre moderación y excepcionalidad en dicha utilización, señalando los criterios y los supuestos claros que la legitiman, con carácter excluyente.

  También en el terreno de la libertad personal entran en tensión dialéctica la necesidad de su protección por parte de la policía y el peligro, no por meramente posible y excepcional menos Real, de su invasión; por cuya razón, en torno al tratamiento de los detenidos, se articulan obligaciones terminales sobre la protección de su vida, integridad física y dignidad moral y sobre el estricto cumplimiento de los trámites, plazos y requisitos exigidos por el Ordenamiento Jurídico.

  Novedad a destacar es el significado que se da al principio de obediencia debida, al disponer que la misma en ningún caso podrá amparar actos manifiestamente ilegales ordenados por los superiores, siendo también digna de mención la obligación que se impone a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de evitar cualquier practica abusiva, arbitraria o discriminatoria que entrañe violencia física o moral.

  Hay que señalar, finalmente, en este apartado, la estrecha interdependencia que refleja la Ley, entre el régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía que lógicamente se habrá de tener en cuenta al elaborar los de otras Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y los principios básicos de actuación, como garantía segura del cumplimiento de la finalidad de estos.

  B. En el aspecto estatutario, la Ley pretende configurar una organización policial, basada en criterios de profesionalidad y eficacia, atribuyendo una especial importancia a la formación permanente de los funcionarios y a la promoción profesional de los mismos.

  Los funcionarios de policía materializan el eje de un difícil equilibrio, de pesos y contrapesos, de facultades y obligaciones, ya que deben proteger la vida y la integridad de las personas, pero vienen obligados a usar armas; deben tratar correcta y esmeradamente a los miembros de la comunidad, pero han de actuar con energía y decisión cuando las circunstancias lo requieran y la balanza capaz de lograr ese equilibrio, entre tales fuerzas contrapuestas, no puede ser otra que la exigencia de una actividad deformación y perfeccionamiento permanentes respecto a la cual se pone un énfasis especial , sobre la base de una adecuada selección que garantice el equilibrio psicológico de la persona.

  La constitucionalización del tema de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es una necesidad y una lógica derivación de su misión trascendental, en cuanto a la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades que, en el contexto de la Constitución, son objeto de su Título I y principal, ya que integran la Carta Magna del ciudadano español. Esta es la razón que determina el particular relieve con que la Ley resalta la promesa o juramento de acatar y cumplir la Constitución, por parte de los miembros de todos los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad no constituye un mero trámite o formalismo, sino un requisito esencial, constitutivo de la condición policial y al mismo tiempo símbolo o emblema de su alta misión.

  Por lo demás, con carácter general, se regula la práctica totalidad de los aspectos esenciales, integrantes de su estatuto personal (promoción profesional, régimen de trabajo, sindicación, incompatibilidades, responsabilidad), procurando mantener el necesario equilibrio, entre el reconocimiento y respeto de los derechos personales y profesionales y las obligadas limitaciones a que ha de someterse el ejercicio de algunos de dichos derechos, en razón de las especiales características de la función policial.

  Especial mención merece, a este respecto, la interdicción de la huelga o de acciones substitutivas de la misma, que se lleva a cabo, dentro del marco delimitado por el artículo 28 de la Constitución, en aras de los intereses preeminentes que corresponde proteger a los Cuerpos de Seguridad, al objeto de asegurar la prestación continuada de sus servicios, que no admite interrupción. Lógicamente, como lo exige la protección de los derechos personales y profesionales de estos funcionarios, la Ley prevé la determinación de los cauces de expresión y solución de los conflictos que puedan producirse por razones profesionales.

  El sistema penal y procesal diseñado, con carácter general, es el que ya se venía aplicando para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, suspendiéndose el expediente disciplinario mientras se tramita el proceso penal, permitiendo la adopción de medidas cautelares hasta tanto se dicte sentencia firme.

  Con fundamentación directa en el artículo 104 e indirecta en el artículo 8,ambos de la Constitución, la Ley declara, a todos los efectos, la naturaliza de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que corresponde al Cuerpo Nacional de Policía nacido de la integración de los Cuerpos Superior de Policía y de Policía Nacional y al Cuerpo de la Guardia Civil.

  A. El Capítulo II del Título II se dedica a enumerar las funciones que deben realizar las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, siguiendo para ello el reparto de competencias al que se considera que apunta la Constitución.

  Pero es necesario efectuar algunas precisiones, que afectan al modelo policial que diseña la Ley, para comprender mejor por que se asignan ciertas competencias al estado, mientras que otras se otorgan a los demás entes públicos territoriales. En primer lugar, hay que tener en cuenta que, en perfecta congruencia con el artículo 149.1.29. El artículo 104.1 de la Constitución atribuye a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.

  En segundo lugar, hay que aludir a todas las funciones de carácter extracomunitario o supracomunitario, según la expresión usada en los Estatutos de Autonomía para el País Vasco y para Cataluña. Entre ellas, esta la competencia en materia de armas y explosivos, que también la propia Constitución ha reservado al estado de modo expreso y, además, se encuentra la vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida del territorio nacional, de españoles y extranjeros, régimen general de extranjería, extradición, e emigración e inmigración, pasaportes y documento nacional de identidad, resguardo fiscal del estado, contrabando, fraude fiscal al estado y colaboración y auxilio a policías extranjeras.

  Por lo que se refiere a las funciones propias de información y de Policía Judicial, la atribución es objeto de la adecuada matización. Porque la formulación del artículo 126 de la Constitución concibe la Policía Judicial estrechamente conectada con el Poder Judicial, que es el único en toda España y la Constitución insiste en ello, poniendo de relieve la idea de unidad jurisdiccional (artículo 117.5) disponiendo su Gobierno por un órgano único, el Consejo General Poder Judicial (artículo 122.2), estableciendo que los jueces y magistrados se integren en un cuerpo único (artículo 122.1) y atribuyendo al estado competencias plenas en materia de Administración de Justicia (artículo 149.1.5.). Pero no se pueden desconocer las exigencias de la realidad y los precedentes legislativos, constituidos, sobre todo, por la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que obligan a admitir la colaboración de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, en el ejercicio de la indicada función de Policía Judicial.

  En otro aspecto, en cuanto a la distribución de las funciones atribuidas a la Administración del Estado, la Ley sigue los precedentes existentes, que deslindaban expresamente las correspondientes a los diversos Cuerpos de Seguridad del Estado, si bien, en casos excepcionales, al objeto de conseguir la óptima utilización de los medios disponibles y la racional distribución de efectivos, se adoptan las previsiones necesarias para que cualquiera de dichos cuerpos pueda asumir en zonas o núcleos determinados todas o algunas de las funciones asignadas al otro cuerpo.

  B. De la necesidad de dar cumplimiento al artículo 104.2 de la Constitución, deduce que el régimen estatutario de la Guardia Civil debe ser regulado en la Ley Orgánica de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Ello significa que la Guardia Civil, como Cuerpo de Seguridad, sin perjuicio de realizar en determinadas circunstancias misiones de carácter militar, centra su actuación en el ejercicio de funciones propiamente policiales, ya sea en el ámbito judicial o en el administrativo.

  En consecuencia, sin perjuicio del estatuto personal atribuible a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil por razones de fuero, disciplina, formación y mando, debe considerarse normal su actuación en el mantenimiento del orden y la seguridad pública, función en la que deben concentrarse, en su mayor parte, las misiones y servicios asumibles por la Guardia Civil.

  Con todo ello, se pretende centrar a la Guardia Civil en la que es su autentica misión en la sociedad actual: garantía del libre ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución y la protección de la seguridad ciudadana, dentro del colectivo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

  C. Por lo que se refiere a la policía, la Ley persigue dotar a la institución policial de una organización racional y coherente; a cuyo efecto, la medida más importantes que se adopta es la integración de los Cuerpos Superior de Policía y Policía Nacional en un solo colectivo, denominado Cuerpo Nacional de Policía.

  De este modo, además de solucionar posibles problemas de coordinación y mando, homogeneizan, en un solo colectivo, cuerpos que realizan funciones similares o complementarias, con lo que se puede lograr un incremento en la efectividad del servicio.

  En el aspecto estatutario, se consagra la naturaleza civil del nuevo cuerpo, si bien, dadas las especiales características que inciden en la función policial la repercusión que sobre los derechos y libertades tienen sus actuaciones, se establecen determinadas peculiaridades, en materia de régimen de asociación sindical y en cuanto al régimen disciplinario.

  El nuevo cuerpo se estructura en cuatro escalas C) El régimen estatutario será el que determine la comunidad respectiva, con sujeción a las bases que en la Ley se establecen, como principios mínimos que persiguen una cierta armonización entre todos los colectivos que se ocupan de la seguridad. Tales principios mínimos son los establecidos en los capítulos I y III del Título I de la propia Ley, y por ello, únicamente debe resaltarse: el reconocimiento de las potestad reglamentaria de las Comunidades Autónomas; la intervención, en el proceso de creación de los cuerpos, del Consejo de Política de Seguridad, obedeciendo a consideraciones de planificación, de coordinación y de interés general, y la atribución, también de carácter general, con numerosos precedentes históricos y estatutarios, a los jefes y oficiales de las Fuerzas Armadas, mandos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de la aptitud para su designación como mandos de los Cuerpos de las Policías Autónomas, previa realización de un curso de especialización para tal misión en la Escuela General de Policía.

  D. El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases Régimen Local, reconoce competencias a los municipios en materias de seguridad en lugares públicos y de ordenación del trafico de personas y vehículos en las vías urbanas.

  A partir del reconocimiento de dichas competencias, la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad admite distintas modalidades de ejecución de las mismas, desde la creación de Cuerpos de Policía propios, por parte de las corporaciones locales, hasta la utilización de personal auxiliar de custodia y vigilancia.

  Por lo que respecta a las funciones, dado que no existe ningún condicionamiento constitucional, se ha procurado dar a las corporaciones locales una participación en el mantenimiento de la seguridad ciudadana, coherente con el modelo diseñado, presidido por la evitación de duplicidades y concurrencias innecesarias y en función de las características propias de los Cuerpos de Policía Local y de la actividad que tradicionalmente vienen realizando.

  Sin la distinción formal, que aquí no tiene sentido, entre competencias exclusivas y concurrentes, se atribuyen a las Policías Locales las funciones naturales y constitutivas de toda policía; recogiéndose como especifica la ya citada ordenación, señalización y dirección del tráfico urbano; añadiéndola de vigilancia, protección de personalidades y bienes de carácter local, en concordancia con cometidos similares de los demás cuerpos policiales, y atribuyéndoles también las funciones de colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en materia de Policía Judicial y de Seguridad Ciudadana. Y como, obviamente, se reconoce la potestad normativa de las Comunidades Autónomas en la materia y se parte de la Autonomía Municipal para la ordenación complementaria de este tipo de policía, la Ley Orgánica, en cuanto a régimen estatutario, se limita a reiterar la aplicación a las policías locales de los criterios generales establecidos en los capítulos II y III del Título I.

  Sobre la base de la práctica indivisibilidad de la seguridad pública y del consiguiente carácter concurrente del ejercicio de la competencia sobre la misma, dentro del respeto a la autonomía de las distintas esferas de la Administración Pública, la Ley ha querido resaltar la necesidad de intercomunicación entre los cuerpos de seguridad de dichas esferas administrativas y, por ello, inmediatamente después de enumerar en el artículo 2. cuales son esos cuerpos, proclama en su artículo 3., como un elemento constitutivo de todos ellos, el principio de cooperación recíproca y de coordinación Orgánica.

  El principio de cooperación reciproca reaparece en el artículo 12 para cualificar las relaciones entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; se vuelve a reflejar al efectuar la clasificación de las funciones de las policías autónomas, en el artículo 38, uno de cuyos grupos es el de las funciones de colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y se pone de relieve también en el artículo 53, respecto a las funciones de los Cuerpos de Policía Local.

  Pero, precisamente como garantía de eficacia de la colaboración entre los miembros de los cuerpos de policía de las distintas esferas administrativas territoriales, la Ley ha considerado necesario establecer también unos cauces institucionalizados de auxilio y cooperación y unos mecanismos orgánicos de coordinación. Los cauces de auxilio y cooperación responden a los supuestos de insuficiencia de medios, que pueden concurrir en algunas Comunidades Autónomas, en cuyos casos, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado coadyuvarán a la realización de sus funciones policiales, o se llevará a cabo la adscripción funcional de unidades del Cuerpo Nacional de Policía a las Comunidades Autónomas que no dispongan de policía propia, y si de la posibilidad de crearla, recogida en sus estatutos. En cuanto a los mecanismos orgánicos de coordinación, el derecho comparado ofrece modelos acabados de articulación de las diferentes piezas orgánicas en materia de seguridad, con base en los cuales se ha optado por la creación de un órgano político el Consejo de Política de Seguridad , de composición paritaria, presidido por el Ministro del Interior e integrado por los Consejeros de Interior o Gobernación de las Comunidades Autónomas, asistido por un órgano de carácter técnico, denominado Comité de Expertos.

  Dichos órganos elaborarán fórmulas de coordinación, acuerdos, programas de formación, de información y de actuaciones conjuntas; correspondiéndoles también la elaboración de directrices generales y el dictamen de las disposiciones legales que afecten a los cuerpos de policía. En cualquier caso, más que de coordinación coercitiva o jerárquica, se trata de una coordinación de carácter informativo, teniendo en cuenta el carácter paritario de los órganos previstos, de acuerdo con el precedente establecido en el artículo 4. de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, reguladora del Proceso Autonómico, con apoyo en los pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

  En los niveles autonómico y local se recoge la posibilidad de constituir juntas de seguridad en las Comunidades Autónomas y en los municipios que dispongan de cuerpos de policía propios, para armonizar su actuación y la de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, como mecanismo complementario de coordinación operativa, puesto que la coordinación general se atribuye a los órganos antes citados.